如何做好新时期的备案审查工作

来源: 法工委     |    作者: 佘立柱      |     发布日期: 2018-07-31     |     [      ]

   规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要的法律监督职权,也是新形势下完善和深化人大法律监督职能的重要举措。从党的十八届三中、四中全会提出加强备案审查工作,到十九大提出推进合宪性审查工作,对地方各级人大及其常委会开展规范性文件备案审查工作提出了新任务和新要求。在这种新形势下,就如何进一步加强和改进规范性文件备案审查工作,谈点思考和建议。
  一、高度重视规范性文件备案审查工作
  要充分认识做好规范性文件备案审查工作的意义,高度重视备案审查工作,切实增强责任感和使命感。
  (一)规范性文件备案审查工作是保证宪法法律实施的重要途径。宪法和法律的生命在于实施。第二十三次全国地方立法工作座谈会指出:“备案审查制度具有两重基本功能:一是保证中央令行禁止;二是保证宪法法律实施。”备案审查制度是一项具有中国特色的宪法性制度,是与我国统一分层次的立法体制相适应的一种监督制度,是对抽象行政行为开展监督的重要途径。
  (二)规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一的重要举措。法制统一是依法治国,建设社会主义法治国家的一个重要前提。规范性文件内容是否合法、是否适当,对于确保宪法和法律的实施、维护社会和谐稳定关系重大。因此,通过对规范性文件进行备案审查,撤销与法律、法规相抵触或不适当的规范性文件,保证我国社会主义法律体系的完整性、系统性,从而维护国家法制统一,确保依法治国方略的顺利实现。
  (三)规范性文件备案审查工作是发挥人大监督职能的重要手段。在整个国家监督体系中,人大监督居于核心地位,是最高层次、最有权威的监督。人大监督分为工作监督和法律监督。对规范性文件进行备案审查,是人大常委会履行法律监督职能的重要内容之一。通过对规范性文件的备案审查,加强对政府抽象行政行为的监督,可以从源头上预防和纠正行政机关的不当行为,促进政府依法行政。
  (四)规范性文件备案审查工作是保障社会公平正义的重要制度。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段,如果其内容违法或有失公正,一旦付诸实施,损害的就不是一个人或者几个人的利益,而是一个群体、一个地区的利益,甚至会危及社会和谐稳定。对规范性文件备案审查,可以有效纠正侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为,保障最广大人民群众的合法权益,维护社会公平正义。
  二、突出规范性文件备案审查工作的重点
  备案审查是一项起步比较晚的工作,还存在着在审查上重形式轻内容、在推进上重机构轻机制、在文件制定上重制定轻评估等薄弱环节,在具体工作中,要注意正确处理好以下三个关系:
  一是要正确处理备案与审查的关系。备案是审查的前提和基础。将规范性文件报送人大常委会备案审查,是本级政府和下一级人大常委会的法定职责。对报送备案的规范性文件进行审查,是对本级政府和下一级人大常委会进行监督的重要途径,只有通过严格审查,才能及时发现问题、解决问题,真正发挥人大法律监督的作用。各级人大常委会和政府要充分认识备案工作的重要性,按照备案范围以及规定的时间、方式、程序等,全面落实好规范性文件报送备案工作。只要涉及公民权利义务的、具有普遍约束力的文件,不论其表现形式如何,也不论是什么名称,都应当报送备案审查。要真正做到应报不漏,有件必备。备案审查工作机构要认真做好备案审查工作,不仅要审查规范性文件的内容是否合法、合理,还要审查规范性文件制定的过程是否合法,发现问题,及时纠正,真正做到有备必审、有错必纠。
  二是要正确处理主动审查与被动审查的关系。主动审查是备案审查机关对报备的规范性文件自行开展的审查研究工作。主动审查可以及时发现规范性文件中明显存在的不合法、不合理问题,并及时作出处理。被动审查是备案审查机关在收到其他国家机关或者公民、法人以及其他组织提出审查要求或者审查建议的情况下启动审查的方式。被动审查有利于在实践中从多渠道发现规范性文件中存在的问题,对于国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民对规范性文件提出的审查要求或者审查建议,要认真研究,提出意见,审查的结果要及时给予通报和答复。
  三是要正确处理监督与支持的关系。监督与支持是辩证统一的关系。监督的目的是促进和支持被监督机关积极依法履行法定职责,而不是限制和束缚其工作。对规范性文件审查的目的,并不是要撤销多少规范性文件,而是为了督促和支持有关国家机关依法行政、依法办事,保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会主义法制统一和政令畅通,这是做好这项工作的根本所在,必须认真把握,严肃对待。
  三、担当起备案审查工作的重任
  随着依法治国的全面推进和人民群众法治观念的不断增强,备案审查工作的作用越来越重要,要切实担当起备案审查工作重任,推动备案审查工作规范化、制度化。
  (一)加强宣传,进一步提高重要性认识。要加强《立法法》《监督法》和《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》等法律法规的学习宣传,吃透法律法规精神,全面掌握法律法规内容。在工作安排中要将备案审查工作纳入年度工作要点,纳入常委会工作报告,纳入常委会重要工作,与其他监督工作同部署同安排。
  (二)完善机制,进一步推动规范运行。要围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则,建立起领导有力、责任明确、运行有序的备案审查工作机制。要注重发挥人大有关专门委员会、常委会有关工作机构和备案审查工作机构各自的优势,明确分工、密切合作,实现优势互补、整体联动。
  (三)严格责任,进一步加强督导检查。要通过执法检查、专题询问和重点抽查的方式,对规范性文件进行督导检查,落实规范性文件制定部门、审查部门和整改部门的责任,增强做好规范性文件备案审查工作重要性的认识,有效促进规范性文件备案审查工作质量的提高。
  (四)建强队伍,进一步提升工作能力。备案审查工作的专业性、政策性强,对人员的政治素质、专业素养、政策水平要求比较高。要通过组织开展业务培训、学习考察、经验交流、专题研究等途径,帮助备案审查工作人员拓宽视野、提高能力。要善于借助“外脑”,发挥人大代表和专家学者咨询作用。通过委托审查、邀请论证等方式,弥补审查能力不足的问题,推动备案审查工作开展。
  (五)精心组织,进一步做好清理工作。规范性文件清理工作任务重、难度大,需要切实加强领导、精心组织实施。要遵循“谁起草谁清理,谁执行谁负责”的原则。同时,突出重点,全面审查。严格依照法律、法规、规章及上级其他规范性文件规定,对依据缺失、内容抵触以及不适应发展要求的规范性文件及时予以修改或者废止。(根据佘立柱同志在全市备案审查座谈会上的讲话整理)